BIROKRASI dan ORGANISASI PEMILU: MENEMUKENALI PATOLOGI-PATOLOGINYA

Pemilu sebagai suatu event yang sangat penting dalam sebuah negara demokratis, menuntut pengorganisasian dan birokrasinya yang modern untuk melaksanakannya. Sejak Pemilu 1955, Pemilu pertama yang dilaksanakan di Indonesia, telah terbentuk suatu organisasi dan birokrasi Pemilu, meskipun dalam taraf yang masih sederhana. Sebagai sebuah entitas yang hidup, organisasi dan birokrasi Pemilu tidak dapat dilepaskan patologi yang menyertainya. Baik patologi yang sifatnya bawaan, “fitrah” dari sananya, sebagaimana jamak ditemukan dalam birokrasi dan organisasi modern manapun, maupun patologi yang khas, unik dan hanya terjadi pada organisasi dan birokrasi penyelenggara Pemilu saja.

Itulah yang dapat disarikan dari diskusi matakuliah Birokrasi dan Organisasi Pemilu, Senin (9/5) lalu, di ruang kuliah BA 402. Pada sesi ini giliran Yudi Rollies yang mendapatkan giliran untuk memberikan presentasi sebagai pemantik diskusi di awal sesi di bawah judul “Problematika Organisasi dan Birokrasi Pemilu di Indonesia: Menyoal Independensi dan Integritas KPU”. Berdasarkan pengamatannya, Yudi mensinyalir bahwa problematika yang paling sering dihadapi bagi penyelenggara pemilu adalah permasalahan independensi dan permasalahan integritas. “Dua problem dasar ini yang menjadi ‘pintu masuk’ bagi problematika pemilu lainnya”, ujar staf Sekretariat KPU Kota Pekalongan, Jawa Tengah ini. Independensi yang disoroti, menurut pria yang juga pernah bertugas di sekretriat KPU Kabupaten Gunungkidul ini, yakni independensi institusional dan independensi persoal-fungsional. Independensi yang pertama dikaitkan dengan strukturk kelembagaan KPU, sedangkan yang disebut kedua merujuk pada independensi individu-individu di dalam organisasi KPU.

Selanjutnya, berdasarkan pengalaman dan studi pustaka yang dilakukan, Yudi memetakan permasalahan yang dihadapi birokrasi dan organisasi penyelenggara Pemilu. Salah satu permasalahan diantara banyak permasalahan yang penting adalah birokrasi di tingkat bawah yang tidak bebas dari campur tangan aparatur pemerintahan di level kecamatan dan desa/kelurahan. Sekretariat PPK dan PPS berasal dari PNS atau perangkat desa, yang diusulkan oleh kepala daerah setempat. “Mereka diusulkan oleh kepala daerah, KPU hanya tinggal men-SK-kan saja”, ujar Yudi, memberikan alasan munculnya problem loyalitas yang mengambat pelaksanaan tupoksi PPK dan PPS.

Vote Trading

Selain permasalahan di atas, Yudi mencatat adanya praktik jual-beli suara (vote trading). Hal itu menjadi bukti betapa masalah ini bukan hanya isapan jempol belaka. Sidang sengketa hasil di Mahkamah Konstitusi menyingkap sisi lain dari perilaku oknum yang melakukan penggelembangan-penggembosan suara. Sialnya hal itu dilakukan oleh oknum-oknum tidak hanya di level panitia ad hoc, tetapi juga di level KPU dan/atau Panwaslu. Dengan mengutip tulisan M. Najib (2014), Yudi menggaris bawahi bahwa ada insentif materil yang menggiurkan untuk melakukan vote trading,yang pada dasarnya insentif itu juga sebesar risiko harus mereka tanggung bila melakukannya.

Melihat kondisi itu, Yudi memberikan tiga rekomendasi. Pertama, Komisioner harus memiliki pemahaman yang cukup dan bersifat netral. Kedua, lembaga pengawas dan lembaga etik yang telah ada diberikan kewenangan yang resolutif. Dan ketiga, Peran serta masyarakat  (civil society) memberikan input dalam pelaksanaan pemilu, baik dalam hal pengawasan maupun sebagai pengguna jasa KPU.

Birokrasi Sebagai Agent of Change

Paparan dari Yudi memantik diskusi lebih lanjut,Wahdi Hafizy menjelaskan bahwa KPU RI telah mengupayakan langkah-langkah terkait dengan problem birokrasi, diantaranya penegakan meritokrasi dalam pengisian jabatan di sekreteraiat jenderal. Melalui lelang jabatan, sedikit banyak telah mengurangi potensi birokrasi yang korup dan tidak kapabel. Selain itu, menurut staf setjen KPU RI ini, di biro-biro di sekretariat jenderal juga mulai telah dimunculkan pegawai-pegawai yang memiliki visi perubahan. Merekalah agent of change, untuk setidaknya memberikan warna dan mendorong perubahan di bironya masing-masing.

Selanjutnya, juga didiskusikan tentang ‘patologi khas birokrasi dan organisasi KPU’. Subhan Purno Aji menyinggung soal paradoks dalam birokrasi Pemilu. Disaat birokrasi dalam rezim pemerintahan daerah mengarah kepada desentraliasasi, pendelegasian otoritas ke daerah, justru birokrasi dan organisasi pemilu dibawa ke arah sentralisasi. Sentralisme birokrasi rezim Pemilu diberlakukan guna menegakkan satu tujuan besar, yakn Pemilu jujur dan adil. Tetapi faktanya berbagai kondisi sosio-kultural dan perbedaan geografis masing-masing daerah di Indonesia berbeda, yang membuat banyak hal tidak berjalan sesuai dengan asumsi asimetrisitas Pemilu. Papua adalah contoh nyata bahwa sentralisme rezim Pemilu tidak berjalan dan dipaksakan begitu saja.

Lebih lanjut, Cornelis Lay menyebutkan birokrasi memang menjadi dilema tersendiri dalam kehidupan suatu masyarakat, dibutuhkan tetapi juga harus menerima dengan konsekuensi segala potensi patologisnya. Namun, menurutnya, core problem yang dihadapi birokrasi dn organisasi KPU mungkin vote trading, sebab di tempat lain tidak muncul problem serupa.

YUDI ROLLIES P. DAN SUBHAN PURNO AJI

“SHADOW HIERARCHY” ATAU “SHADOW STATE”: KONTEKSTUALISASINYA DI INDONESIA DAN PERLUNYA ADVOKASI KEBIJAKAN

Review Artikel:

Tanja A. Borzel and Thommas Risse. “Governance Without a State: Can it Work?”. Regulation & Governance Volume 4, Issue 2, pages 113–134, June 2010Purwo Santoso. “Proses Kebijakan, Karakteristik dan Advokasinya”. Disampaikan dalam Pelatihan Fasilitator Prakarsa Pembaruan Tata Pemerintahan Daerah (P2TPD) yang diselenggarakan oleh USC SATUNAMA dengan dukungan BAPPENAS dan The World Bank, 11-20 September 2002.

Pengantar

Besarnya pengaruh paradigma struktural-fungsional di Indonesia terhadap perkembangan ilmu sosial di Indonesia masih terasa hingga kini. Dikerangkai oleh pemahaman bahwa unit-unit sosial yang ada di dalam masyarakat diandaikan memiliki fungsi-fungsi sosialnya masing-masing, dengan begitu segala macam gejala yang mengarah kepada chaos ataupun konflik niscaya akan menemukan titik temunya sendiri, suatu titik ekuilibrium. Corak-pandang keilmuan ini, pada umumnya ditempatkan dalam garis positivis. Garis positivis inilah yang seolah menjadi “ortodoksi” dalam ilmu sosial di Indonesia dan seolah dikukuhkan menjadi “ideologI’ resmi lewat pandangan pembangunan-isme yang menopang Orde Baru selama 32 tahun kekuasaannya. Secara simplistis, dalam topangan perpektif positivis-pembangunanisme-struktural-fungsional itu, negara dipandang sebagai satu-satunya agen yang dapat menciptakan tertib sosial. Dengan asumsi, yang kurang lebih, bahwa negaralah yang memiliki otoritas, dan dengan begitu, negaralah yang handal dalam mengelola kebajikan publik dan negara pula yang tahu segala yang dibutuhkan oleh masyarakat (Santoso et.al, 2004:xxvi). Dalam pandangan ini, negara dianggap sebagai agen yang “baik hati” dan piawai dalam mengelola segala hal, termasuk memastikan semua kebutuhan warganya tercapai tanpa melibatkan pihak-pihak lain.

Pandangan “negara-sentris” inilah yang diserang habis-habisan, apalagi setelah sistem politik yang menopangnya (atau ditopangnya)-Orde Baru-, runtuh berkeping-keping pada 1998. Mulailah muncul wacana de-statisasi dalam tema besar demokratisasi dan desentralisasi yang beriringan dengan wacana good governance. Lalu, yang terjadi di Indonesia tidak sekedar wacana, akan tetapi telah diterapkan secara berangsur-angsur melalui serangkaian perubahan kelembagaan demokrasi dan tata kelola pemerintahan. Kata (good) governance mulai menghiasi wacana akademis sampai dengan retorika para politisi. Dalam istilah governance, negara tidak lagi menjadi aktor utama dalam pengelolaan urusan publik, governance lebih sebagai mode koordinasi yang tidak saja melibatkan aktor-aktor negara, tetapi juga aktor non-negara, seperti swasta dan masyarakat.

Pandangan inilah yang cukup dominan sejak tahun 1990-an, apalagi dengan munculnya negara demokrasi baru pasca sapuan gelombang demokratisasi ketiga (Huntington 1993). Pandangan ini menonjolkan bahwa yang dapat menciptakan tertib sosial adalah mekanisme pertukaran sukarela model pasar. Pandangan yang paling radikal dari model ini adalah meminggirkan sama sekali negara dari pengelolaan urusan publik atau yang dikenal dengan governance without state/government dalam skema mode koordinasi baru. Tapi apakah bisa governance bisa bekerja tanpa melibatkan negara/pemerintah?

Governance With(Out) Government dan Hirarki Bayangan

 Hal itulah yang menjadi fokus artikel T.A. Borzel dan T. Risse, Governance Without a State, Can it Work?. Artikel ini memberikan lanskap baru dalam kajian tentang governance, bahwa peran negara jangan sampai dihilangkan sepenuhnya dalam governance, karena jarang ditemukan pengaturan swakelola masyarakat yang efektif tanpa melibatkan negara. Negaralah yang memiliki kapasitas untuk mengambil dan menegakkan keputusan-keputusan kolektif. Di negara-negara yang menjalankan governance secara efektif, seperti dinegara-negara industri maju, keterlibatan aktor non-negara sangat menonjol dalam pengelolaan kebaikan publik. Bukan berarti tidak ada keterlibatan pemerintah, malah seringkali pemerintah melakukan peran aktif melalui serangkaian negosiasi dengan aktor-aktor non-negara dalam apa yang disebut “hirarki bayangan”, “the state threatens – explicitly or implicitly – to impose binding rules or laws on private actors in order to change their cos-benefit calculations in favor of a voluntary agreement closer to the common good rather than to particularistic self-interest” (h. 116). Lebih lanjut, menurut Borzel dan Risse, hirarki bayangan inilah faktor penting efektifnya model governance with(out) government. Lantas apakah dengan governance with(out) government dapat berlaku di negara-negara yang memiliki institusi yang lemah (weak state)? Jawabannya bisa. Sebab di negara-negara tersebut ada pengganti hirarki bayangan. Pengganti hirarki bayangan itu adalah 1) risiko terjadinya anarki, dimana keterlibatan aktor non-negara dalam penyediaan barang-barang publik karena keharusan. Jika tidak mereka akan menghadapi bahaya yang lebih besar; 2) adanya organisasi dan pemerintah asing yang terlibat dalam pengelolaan urusan publik; 3) keterlibatan perusahaan dalam urusan-urusan publik karena didorong oleh tuntutan konsumen, Corporate Social Responsibility (CSR) misalnya; dan 4) adanya tuntutan dari komunitas tradisional agar perusahaan semakin banyak memberikan perhatian kepada mereka. Semua itu secara langsung mendorong aktor-aktor non-negara untuk terlibat dalam penyediaan kebutuhan publik dalam kondisi tidak adanya institusi negara yang kuat. Tetapi apakah dalam kondisi itu governance with(out) government efektif dan legitim?. Apakah hal itu legitimate? Jawabannya dalam hal pengelolaannya terdapat terdapat akuntabilitas, dilakukan secara partisipatif, memenuhi standar internasional dalam hal penghormatan HAM dan memiliki penegakan hukum dan demokrasi.

Advokasi Sebagai “Teknologi Gerakan” Masyarakat Sipil

Sejak runtuhnya Orde Baru, serangkaian reformasi kelembagaan demokrasi telah dilakukan. Salah satu yang menonjol adalah diadopsinya perubahan tata kelola pemerintahan. Dengan begitu, Indonesia mengadopsi apa yang menjadi tren global, dari government menjadi governance with government. Dalam artikel Proses Kebijakan, Karakteristik dan Advokasinya, Purwo Santoso memberikan konteks yang bagus tentang perubahan dari government ke governance tersebut dari sisi kebijakan. Dia memberikan catatan kritis tentang dominannya perspektif rational-komprehensif dalam analisis kebijakan publik. Dari perspektif yang cenderung administratif-manajerial ini, menempatkan kebijakan publik sebagai domainnya para birokrat yang seolah tahu kebutuhan publik. Tidak ada ruang partisipasi masyarakat di dalamnya (model government). Sehingga “Kenyataan bahwa masih ada masalah, justru membuka peluang baru untuk mengajukan proyek-proyek baru, dan disyahkannya kebijakan baru berarti peluang baru untuk melakukan mendapat keuntungan finansial (rent seeking)” (h. 3).

Purwo Santoso juga melihat bahwa kondisi itu ditambah telah dibukanya kesempatan masyarakat untuk semakin terlibat tidak hanya dalam tahapan implementasi tetapi juga sejak agenda kebijakan itu dibuat, sudah saatnya elemen masyarakat sipil melihat advokasi sebagai celah untuk memastikan bahwa kebijakan benar-benar memihak kepada kepentingan masyarakat. Negara telah membuka ruang partisipasi masyarakat untuk terlibat, sekalipun terdapat kecenderungan elitisme, tetapi celah itu harus dimanfaatkan. Kata Purwo Santoso :

“Persoalan kunci yang penting untuk digarisbawahi disini adalah, bahwa masyarakat adalah aktor yang sah untuk menentukan arah, dan juga secara aktor yang relevan dan kompeten untuk melalukan pengelolaan proses kebijakan. Proses kebijakan bukan proses di dalam jajaran birokrasi pemerintah semata, dan perubahan kebijakan dalam banyak kasus justru harus diperjuangkan dari luar jajaran pemerintahan” (h.6)

Santoso mengajak elemen masyarakat sipil untuk benar-benar memanfaatkan “teknologi gerakan” berupa advokasi dalam kerangka yang terpadu. Bahwa upaya untuk mengubah kebijakan memerlukan pendayagunaan otot dan otak. Baginya, sudah saatnya elemen masyarakat sipil melihat advokasi secara keselurahan, tidak hanya pada level agenda setting, tetapi tetap harus dikawal sampai dengan tahap implementasi, jika menginginkan perubahan yang permanan tidak ad hoc belaka. Maka yang penting juga adalah upaya yang sungguh-sungguh dalam penggalangan aliansi, sebab proses kebijakan publik memperlihatkan interaksi antara masyarakat-pemerintah. Untuk itu, perlu pengambangan koalisi diantara pihak-pihak yang sepaham agar keberhasilan advokasi dapat tercapai.

Shadow Hierarchy atau Shadow State: Kasus Indonesia

Bekerjanya governance with(out) government di negara-negara global north, seperti yang jelaskan oleh Borzel dan Risse cara berjalannya aktor negara dan non-negara di wilayah-wilayah tersebut seperti sudah berjalan dengan sendirinya (taken for granted). Hal ini bisa dimaklumi mengingat di sana masyarakat sudah dapat mengatur diri mereka sendiri dan negara memiliki kapasitas yang kuat, sehingga institusi informal, (negosiasi, aturan-aturan yang tidak tertulis, jaringan), shadow hierarchy, misalnya, berjalan seiring dengan institusi formal (peraturan, organisasi resmi) yang ada. Keduanya dalam hubungan yang komplementer.

Sementara di banyak negara global south yang memiliki trauma kolonialisme, sistem sosial yang heterogen dan pengalaman pembangunan yang dituntun oleh negara (state-led development), kondisi sama sekali berbeda. Manakala model governance (baik with maupun without) diterapkan pola-pola yang muncul sangat bervariasi. Di Indonesia ketika model governance diterapkan dimana pemerintah mulai mengundang aktor non-negara untuk terlibat dalam pengelolaan urusan publik, yang terjadi justru reorganisasi kekuatan lama (oligarki) dalam aransemen kelembagaan yang baru. Mereka masih mempertahankan relasi politiko-bisnis yang predatoris antara negara dan aktor-aktor non-negara lain (Robison dan Hadiz, 2004).

Salah satu yang muncul adalah tumpang tindihnya antara pemerintahan formal dan informal di tingkat lokal. Di Banten, salah satu provinsi hasil pemekaran pertama pasca Orde Baru, muncul pengaturan yang melibatkan aktor non-negara dalam pengambilan kebijakan publik. Tetapi pola sama sekali berbeda dengan apa yang dibayangkan oleh Borzel dan Risse di atas, dimana output kebijakan bermuara pada pelayanan publik, yang terjadi adalah pengaturan societal actor (dalam hal ini jawara-pengusaha) dalam kebijakan publik dengan state actor (penyelenggara negara) tetapi hanya menguntungkan segelintir elit. Elit masyarakat ini justru lebih banyak mengintervensi aneka kebijakan publik untuk kepentingannya sendiri. Mereka mengembangkan mekanisme jaringan informal antara state actor dan non-state actor untuk mengeruk sumber daya ekonomi dan politik negara. Pola ini disebut “shadow state”, dimana kaburnya pengaturan-pengaturan formal dan informal serta aktor non-negara mengintervensi proses kebijakan publik untuk diri mereka sendiri (Hidayat, 2007). Alih-alih koordinasi antara aktor negara-non negara dibingkai oleh apa yang disebut sebagai “shadow hierarchy” (Borzel dan Risse, 2009) yang muaranya adalah kebaikan bersama, tetapi yang terjadi adalah “negara bayangan”,  yang dengannya urusan publik diatur sedemikian rupa oleh para elit. Semua itu beriringan dengan masih lemahnya institusi negara, sehingga institusi informal berkelindan dengan institusi formal tetapi menghasilkan pola yang bukan malah saling melengkapi untuk kebaikan publik, tetapi malah pola yang substitusi (institusi formal digantikan oleh institusi informal). Saling pengaruh tersebut sayangnya berjalan dalam proses yang kedap terhadap partisipasi dan miskin akuntabilitas. Pola-pola semacam itu tidak hanya terjadi di Banten, tetapi juga banyak terjadi di tempat lain ketika model governance diterapkan (Hadiz 2003; Nordholt dan Klinken 2007). Celakanya, inilah paradoks yang terjadi di Indonesia.

Pada saat yang sama mengharapkan hadirnya masyarakat sipil yang kuat yang dapat memberikan kontrol terhadap pola yang menyimpang dalam relasi aktor negara-non-negara juga masih jauh dari apa yang diinginkan oleh tulisan Purwo Santoso di atas. Idealnya jika terjadi “perselingkuhan” yang merugikan masyarakat banyak karena governance dibajak oleh elit, masyarakat sipil dapat hadir untuk membongkar kebebalan yang sistematis itu dengan “teknologi gerakan”-nya: advokasi. Yang terjadi, meskipun tidak seluruhnya demikian dan hanya sebagian kecil, munculnya masyarakat sipil (civil society) pasca Orde Baru justru menjadi kekuatan yang “uncivil” dengan menjadi penyulut kekerasan SARA yang terjadi di Ambon dan Sampit pasca Orde Baru (Hadiwinata, 2009). Alih-alih mereka memanfaatkan advokasi sebagai “celah” dalam proses kebijakan publik, tetapi malah menjadi elemen yang destruktif.

Tentu pandangan yang pesimistis itu tidak menjadi fenomena yang umum terjadi. Di banyak tempat hadirnya invited space dengan diterapkannya model governanace with government memberikan dampak kebijakan yang signifikan dengan perbaikan pelayanan publik, peningkatan kesejahteraan dan perbaikan iklim investasi. Masyarakat sipil yang tumbuh beriringan dengan reformasi pasca Orde Baru juga menyiratkan optimisme akan munculnya masyarakat sipil yang semakin terlibat dalam proses pengambilan kebijakan publik.

Penutup

Pengetrapan governance with(out) government membutuhkan adanya “shadow hierarchy” yang mengandaikan juga adanya negara yang kuat. Tetapi munculnya governance with(out) government bahkan di negara-negara yang lemah mengindikasikan bahwa hal itu bisa saja bekerja.

Ruang yang telah dibuka untuk aktor-aktor non-negara dengan diterakannya model governance di Indonesia perlu ditindaklanjuti oleh masyarakat sipil untuk semakin terlibat di dalam proses kebijakan publik melalui advokasi.

Yang terjadi di Indonesia pengetrapan governance memunculkan pola-pola yang bervariasi. Sebagian diantaranya malah paradoks, yaitu model governance justru dijadikan sebagai ajang aktor non-negara untuk mengeruk keuntungan diri sendiri. Munculnya “shadow state” di Banten dapat dijadikan contoh untuk kasus di Indonesia. Di saat yang sama masyarakat sipil yang menjadi lokomotif reformasi di Indonesia juga tidak selamnya menjadi aktor yang dapat sepenuhnya menjadi pengontrol dari kebijakan publik yang merugikan masyarakat. Bahkan sebagian diantaranya menjadi kekuatan yang kontraproduktif dengan kepentingan khalayak banyak. Tetapi potret itu tidak menjadi fenomena yang jamak di Indonesia. Oleh karenanya ada beberapa hal dapat dijadikan catatan:

1.     Model governance yang menjadi kecenderungan global tetaplah harus membutuhkan peran negara. Sebab negaralah yang dapat mengatur dan memaksakan peraturan dan hukum kepada aktor-aktor non-negara, sehingga masing-masing tidak hanya mencari keuntungan saja tetapi juga terlibat dalam pengelolaan urusan publik.

2.     Masyarakat juga harus terlibat dalam proses kebijakan dengan melakukan advokasi. Advokasi harus dipahami sebagai proses yang terpadu dan harus melibatkan sebanyak mungkin aliansi agar hasil akhir kebijakan bukan hanya untuk kepentingan yang ad hoc, tetapi juga untuk kepentingan yang berjangka panjang.

3.     Pengetrapan model governance memunculkan hasil dan pola yang berbeda di masing-masing negara. Tergantung dari konteks sosial-politik-ekonomi-sejarah yang ada di negara tersebut. Sama halnya dengan memahami governance sebagai kebijakan, yang didalamnya terdapat dimensi isi, proses dan konteks, kajian tentang governance juga harus sensitif dengan aneka-ragam pola yang keluar dari pakem yang ada di buku-buku teks.

DAFTAR BACAAN

Borzel, Tanja A. and Thommas Risse. 2010. “Governance Without a State: Can it Work?”. Dalam Regulation & Governance Volume 4, Issue 2, pages 113–134

Hadiwinata, Bob Sugeng. 2009. “From Heroes to Troublemakers? Civil Society and Democratization in Indonesia”. Dalam Marco Bunte and Andreas Ufen. Democartization in Post-Soeharto Indonesia. London and New York: Routledge:

Hadiz, Vedi. 2003. “Power and Politics in North Sumatra: The Uncompleted Reformasi”. Dalam Edward Aspinall and Greg Fealy. Local Power and Politics in Indonesia.: Singapore: Institute of Southeast Asia Studies

Huntington, Samuel P. 1993. The Third Wave Democatization in The Late Twentieth Century. Oklahoma: University of Oklahoma Press

Hidayat, Syarif. 2007. “Shadow State...? Bisnis dan Politik di Provinsi Banten”. Dalam Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken. Politik Lokal di Indonesia. Jakarta: KITLV-Yayasan Obor Indonesia.

Nordholt, Henk Schulte dan Gerry van Klinken. 2007. Politik Lokal di Indonesia. Jakarta: KITLV-Yayasan Obor Indonesia.

Robison, Richard and Vedi R. Hadiz. 2004. Reorganizing Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in Age of Market. Routledge Curzon: London-NewYork.

Santoso, Purwo. 2002. “Proses Kebijakan, Karakteristik dan Advokasinya”. Disampaikan dalam Pelatihan Fasilitator Prakarsa Pembaruan Tata Pemerintahan Daerah (P2TPD) yang diselenggarakan oleh USC SATUNAMA dengan dukungan BAPPENAS dan The World Bank.

Santoso, Purwo, Hasrul Hanif dan Rachmad Gustomy (eds.). 2004. Menembus Ortodoksi Kajian Kebijakan Publik. Yogyakarta: Fisipol UGM.

Disusun oleh SUBHAN PURNO AJI untuk memenuhi salah satu tugas matakuliah Governance dan Kebijakan Publik, S2 JPP Fisipol UGM, Oktober 2015

PERSISTENSI KEKERASAN PEMILU DI ACEH

Idealnya pemilihan umum merupakan cara beradab untuk memilih para pejabat publik, yakni mereka yang diberikan mandat dan otoritas untuk mengurus urusan-urusan publik. Pemilu menggantikan penggunaan kekerasan dan perang dalam suksesi kepemimpinan. Melalui mekanisme itulah surat suara menggantikan senjata. Di atas logika besar itu dipahami bahwa setiap orang berhak untuk memilih siapa saja yang dikehendaki menjadi pemimpinnya, tanpa ada paksaan dari pihak manapun.

Akan tetapi, konsepsi-konsepsi ideal itu berjalan asimetris bila diterapkan di beberapa wilayah di Indonesia. Wilayah yang menjadi studi kasus adalah Provinsi Aceh, provinsi di ujung barat Indonesia. Paparan tentang Kekerasan Pemilu di Aceh menjadi salah satu yang diangkat pada matakuliah Pencegahan dan Penanganan Konflik Pemilu. Adapun yang mendapat giliran untuk mempresentasikan kasus tersebut adalah Annas Rizaldi, mahasiswa asal Aceh ini, di ruang BA 402, Rabu (27/4) lalu.

Dalam uraiannya, Anas mempersoalkan terus berulangnya tindakan kekerasan pada masa Pemilu ataupun Pilkada di Aceh pasca perjanjian perjanjian damai dalam rantang waktu 2006-2014. Menurutnya, secara kuantitatif dan kualitatif tindak kekerasan semakin meningkat justru pada periode penyelenggaraan tahapan Pemilu/Pilkada (tahun 2006, 2009, 2012 dan 2014). “Dominasi kekerasan dalam pemilu selalu menghiasi hajatan lima tahunan tersebut”, ujar salah satu mahasiswa konsentrasi TKP dari non-KPU/Bawaslu ini, sambil menunjukkan tabel data tindak kekerasan Pemilu di Aceh.

Pengawetan Konflik

Melihat persistensi terjadinya kekerasan apalagi menjelang pelaksanaan Pemilu, menurut Annas, nampak adanya upaya untuk terus-menerus mengawetkan konflik. Tujuannya tidak lain adalah sebagai cara untuk mempertahankan kekuasaan bagi elit-elit di Aceh. Menurutnya, kekerasan ini dilakukan oleh profesional, terlatih, terencana dan brutal. Kekerasan ini juga sangat erat dengan perebutan kekuasan parlemen pada pemilu legislatif, kerena korbannya umumnya mereka yang terlibat baik langsung maupun tidak langsung dengan partai politik tertentu.

Pola kekerasan yang dilakukan secara sistematis dan profesional, lanjut Annas, biasanya tidak terlepas dari adanya struktur pemberi perintah dan petugas eksekusi lapangan. “Melihat waktu terjadinya kekerasan, dimana 21 kasus terjadi pada antara pukul nol-nol sampai menjelang pagi, maka berbagai kejadian tersebut tidak mungkin terjadi secara spontanitas”, katanya menyimpulkan data tindak kekerasan berdasarkan waktu kejadian.

Konflik Regulasi atau Regulasi Yang Dikonflikkan

Mengomentari paparan yang disampaikan Annas, Drs. Bambang Eka Cahya, M.Si, salah satu pengampu matakuliah ini, mengajukan dimensi konflik lainnya selain tindak kekerasan menjelang Pemilu/Pilkada. Berdasarkan pengalamannya, khususnya pelaksanaan pemilihan kepala daerah, Aceh selalu unik dan menarik untuk dikaji, dan dengan begitu, diperlukan kiat khusus untuk mengelolanya. Bagaimana tidak, lanjut mantan Ketua Bawaslu RI ini, Pilkada di Aceh tidak hanya soal tindak kekerasan saja, sejak dari hulunya, yakni regulasi yang mengaturnya telah menimbulkan persoalan sendiri. Di sana Pilkada tidak hanya di atur oleh regulasi tentang kepemiluan saja, tetapi juga terdapat peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan Aceh yang juga banyak mengatur ihwal penyelenggaran pemilihan kepala daerah. Celakanya, dalam beberapa hal, terjadi banyak perbedaan dan tumpang tindih diantara regulasi-regulasi itu. “Sebagai contoh dalam undang-undang Penyelenggara Pemilu, anggota Panwaslu provinsi berjumlah tiga orang, tapi dalam undang-undang Pemerintahan Aceh disebutkan lima orang, apa nggak pusing itu (Bawaslu-red)?”, ujarnya berbagi pengalaman pembentukan Panwaslu Provinsi Aceh pada Pilgub 2012 lalu oleh Bawaslu RI.

Permasalahan semakin rumit karena para pihak yang terlibat dalam pelaksanaan pengaturan Pilkada, seringkali sulit untuk duduk bersama menyelaraskan regulasi-regulasi yang ada. Para pihak cenderung mempertahankan pendiriannya masing-masing, jika tidak dapat dikatakan memiliki kepentingan tersembunyi terhadap permasalahan itu. Jika sudah ada pihak yang membuka ruang, pihak yang lain seolah menghindar agar disharmoni regulasi tetap berlangsung, demikian juga sebaliknya. “Kalau meminjam kata seorang temen di sana, itu bukan karena konflik regulasi. Itu regulasi yang dikonflikkan”, katanya. Oleh sebab itu, berdasarkan pengalamannya sebagai Ketua Bawaslu RI periode 2007-2012, Pilkada di Aceh harus mendapat perhatian ekstra dari para pemangku kepentingan di tingkat pusat maupun di daerah. KPU maupun Bawaslu di Jakarta harus paham benar duduk permasalahannya, siapa aktor yang berpengaruh dan apa kepentingannya. “Dalam kondisi itu terkadang penyelesaiakan sengketa alternatif seringkali efektif dilakukan di sana, di saat pendekatan legal-formal menemui jalan buntu”, ujar Bambang memberi saran.

Pada kesempatan yang sama, pengampu matakuliah yang lain, DR. Haryanto, MA memberi komentar bahwa melihat data, pola dan latennya konflik dan tindak kekerasan Pemilu di Aceh muncul anggaan yang kuat bahwa itu semua sebagi produk dari perubahan seting sosial-politik pra dan pasca perjanjian damai. Menurutnya, nampaknya ada pihak-pihak yang mecoba menjadikan konflik dan tindak kekerasan sebagai sarana untuk mempertahankan kekuasaan dan akses atas sumber daya. “Kalau Saya boleh menilai dan menyimpulkan ada kekhawatiran para elit-elit tertentu kehilangan kekuasaan dan akses sumber daya”, katanya memberi catatan.

ANNAS RIZALDI DAN SUBHAN PURNO AJI

WILLY: PROSEDUR ITU PENTING, TAPI TIDAK CUKUP DENGAN ITU

Sebagian kalangan menganggap Pemilu sama dengan demokrasi. Artinya jika Pemilunya semakin baik, maka demokrasinya juga semakin baik. Demikian sebaliknya, jika pemilunya buruk maka demokrasinya akan semakin buruk. Padahal Pemilu tidak sama dengan demokrasi. Pemilu hanyalah salah satu institusi saja dari sekian banyak institusi demokrasi.

Demikian salah satu petikan pemaparan Willy Purna Samadhi pada kuliah tamu Asesemen Kualitas Pemilu di ruang BA 402, Selasa (10/5) kemarin. Willy yang sejak tahun 2002 menggeluti isu demokrasi dan demokratisasi, lebih jauh mengatakan bahwa menyoroti perkembangan demokrasi di Indonesia telah melangkah semakin baik, sayangnya hal itu masih sebatas pelaksanaan prosedur-prosedur demokrasi saja. “Demokrasi kita berkembang baru sebatas prosedural saja. Ada hal yang lain yang harus dikerjakan agar lebih substantif. Prosedur itu something, we need more”, kata salah satu penulis buku Demokrasi di Atas Pasir (PCD Press & Demos, 2009) ini. Oleh karenanya ia mengajak semua pihak pro-demokrasi untuk terus-menerus menyuarakan dan menggerakan agar demokrasi Indonesia bergerak ke arah yang lebih substantif.

Dari Pemilu untuk Pemilu ke Pemilu untuk Demokrasi

Willy saat ini menjadi salah satu peneliti pada proyek penelitian Power, Welfare and Democracy (PWD), sebuah kolaborasi proyek penelitian yang digawangi oleh UGM dan Universitas Oslo, Norwegia, dengan sub-tema Local Regime, Welfare Regime, Citizenship dan Asesemen Demokrasi (Baseline Survey). Dalam menjelaskan tema asesmen kualitas Pemilu, ia mengaku tidak terlalu berfokus pada Pemilu saja, tetapi demokrasi secara luas dan substantif. Sebab, menurutnya dengan mengutip pendapat David Beetham, demokrasi pada esensinya adalah popular control of public affairs on the basis of political equality (kontrol publik atas isu-isu publik berdasarkan pada kesederajatan politik-red).

Akibatnya, pemilu hanyalah salah satu dari banyak sekali institusi yang menopang demokrasi. Untuk itu, jika akan mengukur kualitas pemilu haruslah dikaitkan dengan demokrasi secara luas, baik dimensi proses dan hasilnya dalam rentang diantara dua pemilu. Apakah pemilu telah menghasilkan representasi yang demokratik atau tidak, apakah Pemilu juga telah menghasilkan pemerintahan yang akuntabel dan civil society yang bergairah atau tidak, itulah pertanyaan-pertanyaan besar yang Willy ajukan jika akan mengukur kualitas Pemilu dari kacamata David Betham. “Janganlah berpikir Pemilu untuk Pemilu saja, Pemilu Itself”, tegasnya.

SUBHAN PURNO AJI

SISTEM PEMILU PROPORSIONAL (bagian II): VARIAN, ISU DAN KONSEKUENSI

Selanjutnya Wahdi Hafizy melanjutkan pemaparan tentang varian, isu dan konsekuensi dari penerapan sistem proporsional. Menurutnya, dengan mengutip buku Handbook of Electoral System Design (International IDEA), secara umum terdapat dua varian dalam sistem proporsional yaitu proporsional dengan daftar (List Proportional Representation/List PR) dan Sistem Suara Tunggal yang dapat ditransfer/prefensial (Single Transferable Vote/STV). Dalam buku itu juga, lanjut Wahdi, teridentifikasi 72 negara yang menggunakan sistem List PR dan hanya 2 negara menggunakan STV. Meskipun seringkali kursi dibagi dengan dasar distrik wakil majemuk regional, di beberapa negara (misalnya: Jerman, Namibia, Israel, Belanda, Denmark, Afrika Selatan, dan Selandia Baru), pembagian kursi parlemen ditentukan secara efektif oleh perolehan suara nasional.

Sistem Proporsional dengan Daftar (List Proportional Representation)

Menurut Wahdi, varian ini digunakan dalam distrik berwakil banyak, dimana para pemilih akan memilih partai politik dalam konsep Close List PR (sistem daftar tertutup), atau memilih kandidat yang ditawarkan oleh partai politik Open List PR (sistem daftar terbuka), atau memilih keduanya. Pemenang ditentukan oleh proporsi suara sah yang didapatkan oleh masing-masing partai politik atau kandidat. “Dalam beberapa sistem Close List PR, kandidat pemenang akan disesuaikan dengan nomor urut, dalam konsep Open List PR pemilih diberi keleluasaan untuk memilih partai atau kandidat pada nomor urut manapun”, ujarnya.

Dalam sistem ini, menurutnya, diperlukan ambang batas (treshold) dalam rangka menjamin agar hanya partai yang didukung pemilih di atas ambang batas yang mendapatkan kursi di parlemen. Pilihan sistem antara tertutup dan terbuka akan berkonsekuensi terhadap kompleksitas surat suara. Sedangkan ciri umum dan sederhana dari bekerjanya Sistem ini adalah bahwa setiap daerah pemilihan memiliki wakil yang majemuk, setiap partai politik menyajikan daftar caleg ke pemilih, pemilih memilih satu partai, partai memperoleh suara sebanding dengan perolehannya secara nasional dan kursi diisi oleh mereka yang ada di daftar nama kandidat yang ditawarkan oleh partai politik secara berurutan.

Adapun sistem proporsional ini selain memiliki kelebihan juga memiliki kelemahan. Kelebihan dari sistem ini diantaranya adalah dapat menghasilkan proporsi perwakilan yang sesuai dengan perolehan suara yang ada sehingga meminimalisir ketidakadilan atau jumlah suara yang tidak terpakai seperti yang terjadi pada sistem pluralitas/mayoritas. Disamping itu, sistem juga dapat mendorong dan mengharuskan pembentukan organisasi atau partai politik untuk mengajukan kandidat untuk maju dalam daftar pemilihan. Hal ini dapat mengklarifikasi/menjelaskan berbagai ideologi, kebijakan yang ada pada masyarakat. “Kelebihan lainnya adalah memberikan peluang bagi partai politik minoritas atau kecil untuk memiliki perwakilan di parlemen, mendorong partai politik untuk berkampanye di luar daerah pemilihan yang dianggap sebagai basis masa yang kuat bagi partai tersebut sehingga sistem ini mendorong partai politik yang bersifat nasional, dapat membawa keberlanjutan dan stabilitas atas kebijakan. Dan tak kalah pentingnya adalah bahwa sistem ini memungkinkan adanya pembagian kekuasaan atara partai politik dengan kelompok kepentingan yang lebih fisibel”, tulis Wahdi dalam paparannya.

Sedangkan kelemahan dari sistem ini adalah koalisi pemerintahan akan dapat membawa legislatif pada kondisi yang macet (gridlock) dan konsekuensinya pada ketidakmampuan membuat kebijakan yang koheren, sistem proporsional juga dapat membawa atau memfasilitasi terfragmentasinya sistem kepartaian sehingga melahirkan kemungkinan bahwa pluralism ekstrim dapat membuat pihak partai minoritas/ kecil untuk menahan pihak partai yang lebih besar untuk menembus negosiasi dalam koalisi. “Kelemahan lain dari siste proporsional adalah dapat memberikan panggung di legislatif bagi pihak-pihak yang berseberangan seperti, partai politik dengan ideologi ekstrim kiri dan kanan. Contoh yang sering dikutip adalah runtuhnya Weimar Jerman, dimana diantara penyebabnya adalah sistem pemilu PR yang memberi tumpuan pada kelompok-kelompok ekstrim kiri dan kanan. Sistem ini dapat membuka celah bagi partai besar terdorong untuk membentuk koalisi dengan partai-partai kecil sehingga dapat melahirkan ketidakproporsionalan pada pembagian atau penguasaan jabatan yang didapatkan partai kecil di pemerintahan. Sistem ini dapat memberatkan pemilih maupun administrator pemilu untuk memahami kompleksitas dari aturan pemilu yang ada pada sistem PR, jika dibanding dengan sistem lainnya. Oleh karena itu, dalam sistem PR ini membutuhkan sosialisasi dan pendidikan yang lebih bagi pemilih, serta kerja-kerja training yang lebih pula bagi para pekerja/administrator penyelenggara pemilu untuk dapat mensukseskan berjalannya pemilihan umum di suatu negara”, tulisnya.

Suara Tunggal yang dapat Ditransfer (Single Transferable Vote)

Selain sistem Daftar, sistem proporsional juga mengenal varian STV adalah sistem prefensial dimana pemilih akan memberikan rangking terhadap kandidat dalam distrik berwakil banyak, kandidat yang memiliki suara diatas kuota yang ditentukan pada pilihan preferensi pertama dinyatakan sebagai calon terpilih. “Dalam perhitungan, suara didistribusikan dari kandidat yang tereleminasi dan kelebihan suara dari kuota didistribusikan sampai menghasilkan kandidat yang memiliki suara di atas kuota. Pemilih normalnya akan memilih kandidat dibanding partai politik, meskipun memilih partai politik dapat menjadi opsi bagi pemilih”, kata Wahdi, menggambarkan varian yang diadopsi untuk pemilu lokal di Skotlandia, beberapa otoritas di New Zeland serta dipilih juga sebagai sistem yang digunakan oleh Parlemen Rakyat British Colombia.

Banyak kalangan ilmuwan politik, lanjut Wahdi,  beranggapan bahwa sistem STV ini salah satu sistem yang paling atraktif, akan tetapi tidak banyak negara yang menggunakannya dalam pemilu parlemen. Diantara negara yang menggunakan sistem ini adalah Republik Irlandia sejak Tahun 1921, Malta sejak tahun 1947, sekali di Estonia pada Tahun 1990 dan digunakan juga dalam pemilu Senat Australia di beberapa Negara Bagian Australia dan di Eropa serta Pemilu Lokal di Utara Irlandia.

Selanjutnya, Wahdi merinci ciri-ciri umum varian STV ini adalah sebagai berikut:

1.    Sistem ini menggunakan daerah pemilihan yang menyediakan lebih dari satu kursi.

2.    Para pemilih mengurutkan kandidat berdasarkan preferensi yang mereka miliki di kertas suara (seperti mengurutkan 1,2,3 dan seterusnya), tetapi pada dasarnya pemilih tidak diwajibkan untuk menandai atau mengurutkan caleg berdasarkan preferensi mereka, karena jika mau pemilih dapat memilih satu caleg saja untuk dipilih.

3.    Kandidat yang mendapatkan suara melebihi ambang batas (threshold) dinyatakan menang/ terpilih,

4.    Jika tidak ada kandidat yang memperoleh suara mencapai kuota/ ambang batas, maka kandidat yang mendapatkan suara terendah dicoret dari daftar dan suara preferensi keduanya dibagikan lagi kepada para caleg yang tertinggal.

5.    Kemudian, pada saat yang sama, jumlah kelebihan suara caleg terpilih (yakni suara diatas ambang batas) dibagikan lagi menurut preferensi kedua pada kertas suara. Agar adil, semua kertas suara caleg dibagi lagi tetapi masing-masing menurut persentase dari satu suara, sehingga jumlah total suara yang dibagikan sama dengan sisa surplus suara.

Seperti halnya varian Daftar, varian ini kelebihan, diantaranya:

1.   STV adalah termasuk sistem pemilu yang paling canggih diantara semua sistem pemilihan umum, karena sistem ini memberikan kesempatan bagi para pemilih untuk memilih antar partai dan caleg dalam partai-partai tersebut.

2.   Adanya tingkat proporsionalitas yang lebih adil.

3.   Dalam sistem STV hubungan geografis yang penting antara caleg dan pemilih masih dapat dipertahankan.

4.   Para pemilih dapat mempengaruhi komposisi koalisi pasca pemilu, ini seperti yang terjadi di Irlandia.

5.   Sistem STV ini memberikan insentif bagi akomodasi antar partai lewat pertukaran preferensi antara pihak-pihak yang berkepentingan.

6.   Sistem STV juga memberikan kesempatan yang lebih baik bagi pemilihan caleg independen daripada List PR, karena para pemilih memilih caleg, bukan memilih partai.

Selain kelebihan-kelebihan di atas, pemilu dengan sistem STV ini juga tidak lepas dari kritik para ilmuwan politik lain yang kurang/tidak setuju dengan sistem ini. Kritik tersebut setidaknya diarahkan pada kelemahan-kelemahan berikut ini:

1.   Dalam sistem ini, pemilihan dengan preferensi kurang dikenal oleh kebanyakan masyarakat.

2.   Sistem ini minimal memerlukan suatu tingkat baca tulis dan pengerti angka yang baik.

3.   Cara penghitungan suara dalam sistem ST juga sangat kompleks.

4.   Sistem ini dapat menyebabkan tekanan pada partai-partai politik sehingga mereka dapat terpecah secara internal, karena pada saat yang bersamaan anggota-anggota dari partai yang sama saling berkompetisi secara sengit antara satu sama lain, selain dengan caleg partai oposisi untuk memperoleh suara.

Isu dan Konsekuensi Sistem Proporsional

Wahdi menjelaskan bahwa tidak hanya tentang varian sistem proporsional yang sering dibahas, tetapi juga menyangkut isu-isu dan konsekuensi tak kalah penting untuk dipahami. Yang pertama adalah besaran daerah pemilihan. Hal yang paling utama dalam kemampuan menentukan sistem pemilu yang mengkonversi suara kepada kursi dalam sistem perwakilan berimbang adalah besaran daerah pemilihan, dimana melalui daerah pemilihan akan terpilih beberapa orang anggota parlemen. “Dengan sistem proporsional, maka jumlah anggota yang akan terpilih dalam suatu daerah pemilihan tergantung dari besar kecilnya daerah pemilihan tersebut secara proporsional”, katanya.

Menurutnya, semakin besar daerah pemilihan maka akan semakin proporsional perwakilan yang akan didapat, karena dapat menjamin bahwa partai kecilpun dapat memiliki kursi. Hal ini nantinya akan berpengaruh dalam perhitungan suara serta konversi suara ke dalam kursi. Indonesia pernah mengalami mekanisme konversi yang membuat sisa suara dibawa ke provinsi dan pernah mengalami mekanisme konversi yang membuat susa suara habis di daerah pemilihan. Pilihan sistem ini akan menimbulkan kesulitan dalam melakukan konversi, karena ketika perhitungan tahap pertama suara partai tidak mencukupi maka partai tersebut akan mengikuti perhitungan tahap kedua dimana harga suatu kursi dihitung separuh dari harga awal.

Isu kedua adalah tentang ambang batas (treshold). Setiap sistem pemilu memiliki ambang batas dimana ambang batas merupakan level minimal suatu partai untuk mendapatkan kursi. Ambang batas dapat dibuat sebagai sesuatu yang formal (formal treshold) atau terwujud sebagai formula matematika dalam sistem pemilu (effective or natural treshold).

Dalam sistem perwakilan berimbang, penetapan ambang batas memiliki konsekuensi calon dalam partai tertentu tidak menjadi calon terpilih dikarenakan secara nasional partai tersebut tidak memenuhi ambang batas.

Isu ketiga, menurut Wahdi adalah faftar terbuka, tertutup dan bebas. Menurutnya, sistem List PR didasarkan pada prinsip bahwa partai atau grup politik mengajukan kandidat, dan pemilih diberi kesempatan untuk memilih baik kandidat yang ditawarkan ataupun memilih partai politik sehingga sistem ini memiliki tiga pilihan varian. Sistem Daftar Terbuka memberi kesempatan kepada pemilih untuk memilih secara spesifik calon yang diinginkan, sebagai konseksuensinya apabila partai politik peserta pemilu banyak dengan jumlah kandidat yang banyak maka surat suara yang digunakan dalam pemilu akan menjadi besar karena harus mencantumkan nama partai dan nama tiap kandidat di tiap partai. “Sistem Daftar Tertutup dapat menyederhanakan permasalahan besarnya surat suara, akan tetapi apabila sistem kepartaian dan pencalonan di tiap partai tidak berjalan dengan demokratis, maka hanya calon-calon pilihan partai/yang dekat dengan partailah yang akan terpilih”, katanya menegaskan.

Isu keemapat adalah apparentement atau penggabungan. Ambang batas sangat efektif namun dapat membuat diskriminasi bagi partai kecil, bahkan dapat jadi alat bagi partai besar untuk mengkerdilkan partai kecil sehingga tidak mendapatkan kursi. Oleh karenanya, lanjut Wahdi, beberapa negara dengan sistem List PR memperbolehkan partai politik kecil yang tidak memenuhi ambang batas untuk menggabungkan suara mereka sehingga mendapatkan kursi dan menempatkan calon terpilih sesuai dengan kesepakatan. “Hal ini menguntungkan bagi mereka karena akan memiliki representasi di parlemen”, katanya, dengan menunjukkan beberapa negara yang menggunakan sistem ini adalah negara-negara di benua Eropa, Latin Amerika dan Israel.

Sistem Perwakilan Berimbang diperlukan bagi negara-negara yang mengedepakan proporsionalitas dalam perwakilan, dengan entik yang beragam, komposisi agama, gender serta geografis yang tersebar membutuhkan perwakilan yang merata sehingga dapat mengakomodasi perbedaan yang ada dalam suatu negara.

Sistem ini juga akan mengurangi jumlah suara yang terbuang karena suara akan terbagi secara proporsional kepada calon dan partai yang mendapat kursi seharga pembagi pemilih serta akan dibagi habis dalam perhitungan tahap berikutnya.

Pilihan sistem pemilu sekali lagi adalah upaya suatu negara untuk mendapatkan perwakilan yang sesuai dengan kebutuhan negara tersebut. Sistem apapun yang digunakan bertujuan untuk mweujudkan demokrasi berkeadilan melalui penyelenggaraan pemilu yang bebas dan adil.

WAHDI HAFIZY

KOMPARASI BADAN PENYELENGGARA PEMILU DI BEBERAPA NEGARA

Materi ini adalah bagian dari presentasi struktur dan organisasi Badan Penyelenggara Pemilu (BPP) di dunia oleh Wahdi Hafizy, pada matakuliah Organisasi dan Birokrasi Pemilu yang diampu oleh . DrCornelis Lay, M.A., Dr. Guno Tri Tjahjoko, M.Si. dan Dr. Muhammad Najib, S.Sos., M.A. Tujuan sesi ini adalah memetakan jenis dan struktur BPP atau yang secara global sering disebut Electoral Management Bodies (EMB). Ada empat negara yang menjadi cakupan koparasi, yaitu Australia, Tunisia, Mesir dan Ekuador. Berikut ini adalah ringkasan dari presentasi.

Australian Election Commission (AEC): Manajemen Yang Tertib dan Efektif

Komparasi struktur BPP ini bertujuan untuk melihat bagaimana struktur dapat mendukung kinerja organisasi agar dapat menyelenggarakan pemilu dengan efektif dan efisien. Struktur organisasi sangat didukung oleh legitimasi terhadap BPP dan sumber daya manusia yang profesional di dalamnya. Struktur juga bukan merupakan jaminan bahwa penyelenggaraan pemilu berjalan taat dengan asas, akan tetapi struktur yang tepat dapat memastikan penyelenggaraan pemilu berjalan dengan lancar dan tertib. Australia adalah contoh yang cukup baik untuk menjelaskan pendapat itu.

Australia memiliki sejarah panjang dalam membangun BPP yang profesional dan menyelenggarakan administrasi pemilu dengan adil serta non partisan secara relatif. Sebagai lembaga yang independen dan tidak berada di bawah kekuasaan trias politika manapun, AEC telah membuktikan diri dapat dikategorikan sebagai BPP yang dipercaya oleh masyarakat Australia dan peserta pemilu untuk menyelenggarakan pemilu dengan bebas dan adil.

AEC memiliki 3 orang Komisioner yang terdiri dari Ketua, Anggota Non-Yudisial dan Anggota. Di tingkat Pusat, Komisioner didukung dua Asisten yang membidangi Teknis Pemilu dan Reformasi yang merupakan fungsi inti pemilu serta Asisten Kapabilitas yang fungsi pendukung. AEC memiliki Bidang khusus yaitu dua asisten yaitu Bidang Legal dan Pengadaan. Selain itu, di tiap Negara Bagian AEC memiliki Manager Negara Bagian yang fungsinya terpisah dari BPP Negara Bagian. Sama seperti Amerika Serikat, AEC hanya berkewajiban melaksanakan Pemilu Nasional, adapun pemilu negara bagian dilaksanakan oleh Penyelenggara Pemilu masing-masing negara bagian.

Fungsi, wewenang serta organisasi AEC dibentuk berdasarkan Commonwealth Electoral Act 1918. No. 27 yang diamandemen terbatas dengan Undang-Undang Nomor 60 Tahun 2015. Organisasi AEC cukup ramping yang didukung dengan teknologi infomasi serta sistem yang mewajibkan pemilih untuk mendaftarkan diri sebagai pemilih (stelsel aktif) serta kewajiban bagi pemilih untuk memilih (compulsary vote) sehingga dapat memberikan jaminan kepada BPP bahwa partisipasi pemilih akan tetap tinggi dan dapat menigkatkan legitimasi hasil pemilu.

Instance Supérieure Independante pour les pemilu (ISIE): Format Baru Penyelenggara Pemilu Tunisia Pasca Arab Spring

Nasional Majelis Konstituante (NCA) Tunisia memilih sembilan anggota Komisioner Komisi Tinggi Independen Pemilihan (Instance Supérieure Independante pour les pemilu, ISIE). Para anggota dipilih melalui pemungutan suara rahasia dan dengan mayoritas dua pertiga dari NCA. Pemilihan ini merupakan Periode Kedua Pasca jatuhnya pemerintahan Presiden Zine El Abidine Ben Ali Tahun 2011. Sebelumnya, Komisi Pemilihan menggunakan model pemerintah dimana otoritas pemerintahan yang menyelenggarakan pemilu.

Di tingkat nasional, Komisi Independen Tinggi untuk Pemilu (ISIE) terdiri dari Komisioner dan Sekretariat Eksekutif. Komisioner ISIE terdiri dari sembilan anggota yang memiliki otoritas pengambilan keputusan. Delapan anggota Komisioner ISIE dipilih dari kategori profesional yang berbeda dan satu anggota mewakili Tunisia tinggal di luar negeri. Delapan kategori profesional adalah seorang hakim pengadilan; seorang hakim administrasi; pengacara; seorang notaris atau juru sita; seorang profesor universitas, berpotensi asisten, asisten profesor atau profesor; seorang insinyur khusus dalam sistem IT dan keamanan; spesialis komunikasi; seorang spesialis keuangan publik; dan seorang perwakilan luar negeri.

Komisioner daerah terdiri dari maksimal empat orang dan harus memenuhi kriteria yang sama kelayakan dan memiliki kewajiban yang sama sebagai Komisioner ISIE. Mereka harus berasal dari sembilan kategori yang sama. Komisioner daerah akan dipilih oleh Komisioner ISIE dengan mayoritas mutlak.

High Election Commission of Egypt: Penyelenggara Pemilu Unsur Yudikatif

Undang-Undang Pemberian Hak Politik secara Langsung Nomor 45 tahun 2014 Pasal 4 mengamanatkan pembentukan Komisi Pemilihan Tinggi, yang dipimpin oleh Ketua Pengadilan Banding dan keanggotaan dengan sistem perwakilan, yaitu perwakilan dari Pengadilan Kasasi, dan Anggota Senior dari Deputi Pertama Dewan Negara, Ketua-Ketua Pengadilan Banding Kairo, juga Dewan Peradilan, beserta  Komisi Alternatif dengan mempertimbangkan senioritas. Setelah diajukan oleh Ketua Mahkamah Agung dan Menteri Kehakiman, terpilihlah nama-nama Anggota Komisi oleh Parlemen dengan Keputusan Presiden untuk membentuk Komisi Pemilihan Tinggi sesuai dengan Pasal 5 UU tersebut. Anggota Komisi dipilih secara independen namun keanggotaan tetap berasal dari perwakilan dan unsur yudikatif.

Hal ini berbeda dengan kategorisasi yang disebutkan oleh International IDEA (2014) dan ACE Knowledge yang mengkategorikan HEC Mesir sebagai BPP Independen, dalam proses rekrutmennya dapat dikatakan menggunakan proses sebagaimana prosedur BPP independen. Namun karena HEC bersifat perwakilan sesuai dengan Undang-Undang, maka organisasi ini tidak bisa disebut sebagai BPP Independen.

Mesir merupakan salah satu negara yang menempatkan unsur yudikatif sebagai penyelenggara dan pengawas pemilu sesuai dengan keputusan Mahkamah Konstitusi Mesir pada tahun 2000 yang menyatakan bahwa fungsi Hakim adalah melakukan pengawasan dan berhubungan dengan proses penyelenggaraan pemilu sebagai pelaksana termasuk didalamnya adalah mengorganisasi pendaftaran pemilih dan pengumuman hasil sehingga pemilu di Mesir merupakan rezim yudikatif sebagai institusi yang dipercaya dan dihormati oleh masyarakat.

HEC terdiri dari 1 orang Ketua dan 6 orang Anggota dengan 6 orang anggota Komisi Alternatif. Kerja HEC didukung Sekretariat yang terdiri dari pegawai negeri sipil di Pemerintahan Eksekutif dan Yudikatif di Mesir.

Adapun Unsur Pimpinan HEC saat ini adalah sebagai berikut:

Ketua Komisi :

Hakim Ayman Mahmoud Abbas Kamel (Ketua Pengadilan Banding Kairo)

Anggota Komisi

1.      Mustafa al-Din Jamal Mohammed Shafiq (Wakil Ketua Pengadilan Kasasi)

2.      Mohamed Adel Shorbaji Shorbaji Mr. Ramsey (Wakil Ketua Pengadilan Kasasi)

3.      Mohammed Ibrahim Sour (Deputi Pertama Ketua Dewan Negara)

4.      Majdi Mohammed Hussein Ajati (Wakil Premier)

5.      Sri Muhammad Jamal Badawi (Kepala Pengadilan Banding Provinsi Aleksandria)

6.      Sabri Ahmed Youssef Mahmoud (Kepala Pengadilan Provinsi Tanta)

Anggota Komisi Alternatif :

1.      Abdel Jawad Hashim Mahmoud Farag (Wakil Ketua Pengadilan Kasasi)

2.      Ali Abdullah (Wakil Ketua Pengadilan Kasasi)

3.      Ruslan Ismail Mahmoud (Wakil Premier)

4.      Mohammed Zaki Muhammad Musa (Wakil Premier)

5.      Ibrahim Mohamed Mahmoud Abdul-Malik (Kepala Pengadilan Provinsi Mansurah)

6.      Fathallah Okasha Nasr (Kepala Pengadilan Banding Provinsi Ismailiyah)

Meskipun demikian, banyak kasus yang membuktikan bahwa BPP yang berasal dari unsur yudikatif tidak dapat mempertahankan independensinya, pada rezim Presiden Husni Mubarak, fungsi pengawasan yang dilakukan oleh BPP terkesan mandul dan sangat terbatas. Reformasi Mesir pada tahun 2011 juga tidak menjamin independensi BPP, Ketua Komisi Pemilihan Tinggi saat itu Hakim Hatem Bagato dicurigai melakukan manipulasi hasil Pemilu dan kemudian menjadi Menteri dalam Kabinet Presiden Morsi.

Cosenjo Nacional Electoral (CNE): Penyelenggara Pemilu Sebagai Cabang Kekuasaan Negara di Ekuador

Komisi Pemilihan Nasional Ekuador merupakan salah satu Komisi Pemilihan yang menjadi salah satu Cabang Kekuasaan menurut Konstitusi Ekuador selain Cabang Kekuasaan Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif. CNE terdiri dari 5 orang yaitu 1 orang Ketua, 1 orang Wakil Ketua dan 3 Orang Anggota yang dipilih dalam masa waktu 6 tahun dan setiap 3 tahun  diganti sebagian anggotanya.

CNE memiliki kekuasaan yang luas terhadap penyelenggaraan pemilu dan dijamin oleh konstitusi. Pada masa transisi kepemimpinan, wewenang terbatas terhadap jaminan keamanan serta ketertiban dipegang oleh penyelenggaraan pemilu bekerjasama dengan kepolisian dan tentara nasional.

Selain Komisi Pemilihan, terdapat juga Komisi Pengadilan Sengketa Pemilu dengan jumlah Komisioner dan masa kerja yang sama. Kedua Komisi ini didukung oleh Sekretariat yang terdiri dari Pegawai Negeri yang secara independen telah menjadi Pegawai Negeri di lingkungan Komisi.

WAHDI HAFIZY

SISTEM PEMILU PROPORSIONAL (bagian I): LOGIKA DAN SEJARAH

Pemikiran utama yang mendasari munculnya sistem pemilu proporsional (perwakilan berimbang) adalah untuk menjamin adanya pembagian yang proporsional antara perolehan suara partai secara dengan perolehan kursinya di parlemen. Sebagai ilustrasi partai besar yang mendapatkan suara empat puluh persen suara seharusnya mendapatkan empat puluh persen kursi, adapun partai lain yang mendapatkan suara sepuluh persen maka harusnya juga mendapat sepuluh persen kursi secara proporsional. Sistem ini memberikan perimbangan pada setiap disproporsionalitas yang muncul dari sistem pluralitas mayoritas

Demikian poin utama presentasi Wahdi Hafizy tentang sistem pemilu proporsional dalam pertemuan keempat Mata Kuliah Perbandingan Sistem Pemilu, Wilayah Penyelenggaraan dan Pelanggaran Pemilu (08/03) beberapa waktu yang lalu. Adapun dosen pengampu mata kuliah ini adalah Dr.rer.Pol Mada Sukmajati, MPP.

Lebih lanjut, staf biro perencanaan Setjen KPU RI ini menjelaskan bahwa sistem proporsional tidak hanya lazim dipilih oleh negara-negara demokrasi, baru tetapi juga banyak diterapkan di negara dengan demokrasi mapan. Menurut catatan International IDEA sebanyak 23 negara demokrasi maju menggunakan sistem ini dengan berbagai macam variannya. “Sistem ini banyak dipakai negara di Amerika Latin dan Eropa Barat, dan mencakup sepertiga dari semua sistem yang digunakan di Afrika”, katanya sambil menunjukkan grafik persentase negara-negara yang menggunakan sistem proporsional.

Secara umum, masih menurut Wahdi, data International IDEA (2004) mencatat sebanyak 72 atau 36% negara yang menggunakan sistem proporsional, 91 atau 46% negara menggunakan sistem pluralitas/mayoritas, 30 atau 15% negara menggunakan sistem campuran dan 6 atau 3% negara menggunakan sistem lain-lain.

Munculnya Sistem Proporsional

Selanjutnya, munculnya sistem proporsional dimulai pada tahun 1864 bertempat di Amsterdam. Thomas Hare memperkenalkan sistem perwakilan berimbang dalam konferensi Asosiasi Internasional Ilmu Sosial. “Kelahiran sistem ini dilatarbelakangi karena ketidakpuasan para politisi dan ilmuwan politik terhadap sistem mayoritas/pluralitas yang menimbulkan over-representation dan under-representation”, kata Wahdi sembari menjelaskan bahwa dalam sistem proporsional partai politik membuat daftar kandidat yang mereka tawarkan kepada pemilih untuk mengisi kursi lembaga parlemen.

Mengutip dari pendapat Carstair (1980) publikasi Hare tentang sistem ini bukanlah kali pertama dipresentasikan meskipun susah untuk ditelusuri jejaknya, jauh sebelumnya pada tahun 1780, Duke of Richmond menawarkan kepada British House of Lord bahwa untuk pemilihan House of Commons, negara perlu membagi perwakilan berdasarkan konstituensi yang setara dengan jumlah populasi. “Meskipun belum berbentuk perwakilan berimbang, namun konsep ini menawarkan kepastian bahwa setiap anggota merepresentasikan jumlah yang setara dari penduduk. Selain itu, ada juga Marquis de Mirabeau yang menyampaikan dalam dalam parlemen provinsi pada tahun 1789 yang menyatakan bahwa komposisi parlemen harus merefleksikan detail daerah pemilihan”, tulis Wahdi dalam presentasinya.

Sebelum Mirabeau, dua ilmuan matematika Prancis Jean Charles de Borda pada tahun 1770 dan Marquis de Condorcet tahun 1785 adalah orang pertama yang memikirkan problem teknis yang memastikan keadilan dan kesetaraan dalam hasil pemilu. Sistem Hare pada versi pertamanya menawarkan bahwa negara merupakan satu konstetuensi, dan konsep ini merupakan sugesti serta dukungan potensial untuk sistem perwakilan berimbang.

Victor D’Hondt, lanjut Wahdi, menawarkan formula sistem perwakilan berimbang untuk mereformasi pemilu di Belgia pada tahun 1881. Proses uji coba sistem ini dipublikasikan dalam jurnal bulanan La Representation Proportionnelle yang dipublikasikan oleh Asosiasi Belgia. “Kedua tokoh ini beserta suporternya memuculkan perdebatan sengit antar negara di Eropa terkait mengenai sistem yang akan dipakai dalam reformasi pemilu”, tukas Wahdi masih mengutip pendapat Carstair (1980).

Dalam Konferensi Tahun 1885 yang dihadiri delegasi dari Swiss, Prancis, Belgia, Jerman, Italia, Belanda dan Denmark memutuskan bahwa mereka lebih tertarik untuk menggunakan sistem D’Hondt yang mengakhiri perdebatan sistem alternatif untuk dipakai dalam pemilu di Eropa saat itu. “Konsep D’Hondt pertama kali dipakai pada tahun 1899 dan pada tahun 1920 sistem perwakilan berimbang dipakai di mayoritas negara di Eropa Barat, dari sinilah sejarah sistem ini dimulai”, ujar Wahdi, mengakhiri sesi presentasi.

WAHDI HAFIZY